Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs: wat kunnen we leren van recente buitenlandse ervaringen?
CPB: Bonus voor instelling met weinig voortijdig schoolverlaters
Instellingen ontvangen dan een bonus als er weinig leerlingen voortijdig uitvallen. Daarbij kan rekening gehouden worden met verschillen in achtergrondkenmerken van leerlingen. In de VS en in Israël zijn met zulke bonussen goede ervaringen opgedaan.
Veel jongeren verlaten het onderwijs zonder een diploma. Dit voortijdig schoolverlaten wordt dikwijls gezien als het grootste knelpunt in het Nederlandse beroepsonderwijs. Ter bestrijding van deze uitval zou de overheid intensiever gebruik kunnen maken van prikkels voor instellingen. Een voorbeeld is prestatiebekostiging. Instellingen ontvangen dan een bonus als er weinig leerlingen voortijdig uitvallen. Daarbij kan rekening gehouden worden met verschillen in achtergrondkenmerken van leerlingen. In de VS en in Israël zijn met zulke bonussen goede ervaringen opgedaan.
Dit schrijven Erik Canton en Dinand Webbink van het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document 'Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs: Wat kunnen we leren van recente buitenlandse ervaringen?'. De studie geeft een overzicht van de huidige prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs. Verder komen recente buitenlandse ervaringen met prikkels voor docenten en instellingen aan de orde. Tenslotte schetst de studie beleidsopties voor Nederland.
De studie onderscheidt drie vormen van prestatieprikkels: prestatiebekostiging, publieke verantwoording en prestatiebeloning:
Bij prestatiebekostiging hangt de publieke bekostiging die onderwijsinstellingen ontvangen af van de geleverde prestaties, zoals het aantal afgestudeerden. Er is sprake van teambeloning wanneer schoolbestuurders (een deel van) deze extra middelen uitkeren aan docenten.
Ook publieke verantwoording, door prestaties van scholen openbaar te maken, kan scholen en docenten motiveren om goed onderwijs aan te bieden, en voortijdig schoolverlaten te bestrijden. Een voorbeeld is de publicatie van kwaliteitskaarten door de Onderwijsinspectie.
Tenslotte, bij prestatiebeloning kunnen individuele docenten een bonus verdienen als ze goed presteren.
Het toepassen van prestatieprikkels in het onderwijs is gecompliceerd en vereist maatwerk. Allereerst kent het onderwijs een veelheid aan doelen die soms strijdig zijn. Voorwaarde voor het effectief toepassen van prestatieprikkels is het stellen van duidelijke prioriteiten in de na te streven doelen. In de tweede plaats is het lastig om de prestaties van scholen en docenten objectief vast te stellen. De resultaten van leerlingen kunnen maar ten dele worden toegeschreven aan scholen of aan individuele docenten. Dit komt doordat leerlingen ook kennis opdoen buiten de school. In de derde plaats bestaat de mogelijkheid om resultaten te manipuleren. Scholen kunnen bijvoorbeeld zwakkere leerlingen vragen thuis te blijven bij de CITO-toets. De oplossing hiervoor is meer toezicht, of het zoeken naar indicatoren die moeilijk te manipuleren zijn. Ondanks deze problemen laten de buitenlandse ervaringen zien dat een zorgvuldig gebruik van prikkels onder bepaalde omstandigheden soelaas kan bieden.
Prestatiebekostiging
Bij prestatiebekostiging ontvangen instellingen meer financiële middelen bij goede prestaties. Toepassing lijkt vooral kansrijk in delen van het onderwijs met weinig andere prestatieprikkels (zoals concurrentie tussen instellingen). Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde onderdelen binnen de BVE-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie). De prioriteit kan worden gelegd bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten. In de ogen van velen is dit immers het grootste knelpunt in het beroepsonderwijs. De huidige bekostiging voor het BVE is deels al afhankelijk van het aantal geslaagden. Het systeem van prestatiebekostiging zou kunnen aangrijpen op het percentage uitvallers vergeleken met dat bij andere instellingen, rekening houdend met verschillen in achtergrondkenmerken van leerlingen.
Schoolbestuurders zouden deze extra inkomsten eventueel kunnen gebruiken om hun medewerkers een bonus te geven. Ervaringen met zulke teambeloning in de VS en Israël zijn positief. Het al dan niet invoeren van teambeloning is in Nederland een verantwoordelijkheid van de instellingen.
Publieke verantwoording
Met het oog op het bevorderen van de prestaties van scholen via publieke verantwoording (accountability) kunnen ranglijsten op basis van prestaties van scholen een krachtige prikkel geven voor verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Anderzijds laten recente studies zien dat ranglijsten onbetrouwbaar zijn, zelfs als zij geconstrueerd zijn op basis van 'state of the art' technieken. Accountability behelst echter meer dan ranglijsten. Het publiek informeren over de resultaten op scholen, zoals dat bijvoorbeeld gebeurt via de kwaliteitskaarten, geeft een prikkel aan scholen om zich in te spannen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Publieke verantwoording is met name geschikt als prestatieprikkel wanneer onderwijsinstellingen moeten concurreren om leerlingen / studenten binnen te halen. Verbetering van de informatievoorziening over bijvoorbeeld instellingen in het hoger onderwijs kan de accountability-prikkels versterken.
Individuele prestatiebeloning
Buitenlandse ervaringen laten zien dat er gunstige resultaten met individuele prestatiebeloning voor docenten te behalen zijn, mits goed is nagedacht over de exacte vormgeving. Zoals eerder opgemerkt valt in Nederland het beloningsbeleid binnen de beleidsautonomie van scholen, zodat het lastig is voor de overheid om hierin een sturende rol te vervullen.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
In het Nederlandse onderwijs bestaan kan de overheid instellingen op verscheidene manieren prikkelen: direct via de bekostiging, bijvoorbeeld door de hoogte van de bekostiging afhankelijk te maken van het aantal afgestudeerden; meer indirect door verplichte publieke verantwoording van scholen (accountability), waarop leerlingen en ouders hun schoolkeuze kunnen baseren ('stemmen met de voeten'); en door financiële prikkels voor docenten, bijvoorbeeld in de vorm van individuele prestatiebeloning.
Het toepassen van prestatieprikkels vereist meting van prestaties. In het onderwijs is het vaststellen van de prestaties van scholen en docenten niet eenvoudig, omdat leerlingen niet alleen op school maar ook daarbuiten leren. Het 'productieproces' in het onderwijs wijkt daarmee af van dat in de meeste economische sectoren. Een prestatie-indicator is pas geschikt als hij de bijdrage van de school/docent aan de leerprestaties van leerlingen meet en moeilijk te manipuleren is. Het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Israël experimenteren de laatste jaren met verschillende beloningsvormen voor docenten en scholen. Deze ervaringen hebben laten zien dat prikkels werken, maar ook dat 'you get what you pay for.' Verder blijkt dat manipulatie van de prestatie-indicatoren op de loer ligt.
Wat kunnen we hiervan leren, uitgaande van de Nederlandse situatie en de mogelijkheden van het meten van prestaties van scholen en docenten? Een intensiever gebruik van prestatiebekostiging in Nederland lijkt zinvol, maar niet zonder risico's. De prioriteit kan worden gelegd bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten uit beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE). Dit wordt immers door velen gezien als het grootste knelpunt in het beroepsonderwijs. De huidige bekostiging voor BVE is deels al afhankelijk van het aantal geslaagden. Het bonussysteem zou dan kunnen aangrijpen op het percentage uitvallers vergeleken met dat bij andere instellingen, gecorrigeerd voor verschillen in achtergrondkenmerken van de leerlingen.
Ranglijsten op basis van prestaties van scholen kunnen een krachtige prikkel voor verbetering van de kwaliteit van het onderwijs geven. Recente studies laten echter zien dat ranglijsten onbetrouwbaar zijn, zelfs als zij geconstrueerd zijn op basis van 'state of the art' technieken. Accountability behelst echter meer dan ranglijsten. Het publiek informeren over de resultaten op scholen, zoals dat bijvoorbeeld gebeurt via de kwaliteitskaarten, geeft een prikkel aan scholen om zich in te spannen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. In de huidige Nederlandse context is er nog de nodige winst te halen bij de informatievoorziening over de resultaten op scholen en onderwijsinstellingen. Voor instellingen in de BVE-sector en het hoger onderwijs bestaan (nog) geen kwaliteitskaarten. Het ontwikkelen van een kwaliteitskaart of vergelijkbaar instrument voor deze sectoren van het onderwijs kan de accountability-prikkels versterken.
Over de effecten van individuele prestatiebeloning in het onderwijs is tot dusver weinig bekend. Het experiment dat in Israël is uitgevoerd, laat overtuigend zien dat de prestaties van leerlingen verbeteren. Dit suggereert dat toepassing van individuele prestatiebeloning in Nederland veelbelovend kan zijn. Binnen de huidige beleidscontext, die gericht is op het versterken van de autonomie van instellingen, is het echter aan het bestuur van scholen om te beslissen over het toepassen van individuele prestatiebeloning.
