Hervorming van het Nederlandse woonbeleid

Afschaffen of verminderen van fiscale subsidies voor koopwoningen, het vrijlaten van huren en een gelijke behandeling van kopen en huren zorgen voor een betere werking van de woningmarkt. Hierdoor krijgen huishoudens een grotere keuzevrijheid ten aanzien van hun woonsituatie en gaat het aanbod van woningen beter aansluiten bij hun voorkeuren. Afhankelijk van de mate waarin het beleid in de genoemde richting wordt hervormd, kunnen de maatschappelijke welvaartsbaten van hervorming van het woonbeleid oplopen tot 7½ miljard euro per jaar. Mogelijke welvaartswinsten door grotere efficiency bij woningcorporaties en lagere transactiekosten op de hypotheekmarkt zijn daarbij nog buiten beschouwing gelaten. 

Zonder aanvullende maatregelen zouden deze hervormingen gepaard gaan met aanzienlijke negatieve koopkrachteffecten. De hervormingen leveren echter ook ruimte op in de overheidsfinanciën en bij verhuurders. Deze ruimte kan worden ingezet om koopkrachtverlies te bestrijden door belastingtarieven te verlagen en een woontoeslag in te voeren die gericht is op inkomensondersteuning voor huishoudens met een laag inkomen. Op deze manier kan de overheid koopkrachtbehoud op lange termijn waarborgen.

De huidige woningbezitters zullen hun woning in waarde zien dalen door hervorming van het woonbeleid. Dit effect kan deels worden opgevangen door de hervormingen niet in één keer, maar geleidelijk in te voeren. Waar lagere woningprijzen een verlies opleveren voor de huidige woningbezitters, betekenen ze tegelijkertijd een voordeel voor toekomstige huizenbezitters. Er is sprake van een afruil tussen de belangen van huidige en toekomstige woningbezitters. Een minder ambitieus of langer uitgesmeerd hervormingsprogramma beschermt huidige eigenwoningbezitters voor al te forse vermogensverliezen, maar beperkt de voordelen van een beter werkende woningmarkt voor toekomstige generaties. Ook kunnen er in de eerste jaren negatieve koopkrachteffecten optreden voor huishoudens met een midden- of hoog inkomen die nu in een goedkope huurwoning wonen. Zij zien hun huur omhoog gaan, maar hebben geen voordeel van de woontoeslag. Dit is het onvermijdelijke gevolg van hervormingen die een eind maken aan scheefwonen.

Dit zijn de belangrijkste conclusies die de onderzoekers Machiel van Dijk en Gerbert Romijn van het Centraal Planbureau (CPB) en Jan Donders van de Rijksacademie voor Financiën en Economie trekken in de vandaag verschenen Bijzondere CPB Publicatie 84 'Hervorming van het Nederlandse woonbeleid'. Deze studie is het vervolg op de CPB-studies naar de hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woning uit 2006 en naar de effecten van regulering en subsidiëring van de huurwoningmarkt uit 2008, en vormt het sluitstuk van de bredere onderzoeksagenda van het CPB naar de invloed van de overheid op het functioneren van de Nederlandse woningmarkt.

De beleidsopties die in deze studie worden geanalyseerd zijn bedoeld als illustratie van mogelijke denkrichtingen om de Nederlandse woningmarkt beter te laten functioneren. Het ontwikkelde model van de woningmarkt is een instrument waarmee in principe ieder denkbaar beleidsvoorstel op het terrein van de woningmarkt kan worden geëvalueerd. Zo is het model ook gebruikt ter ondersteuning van het werk van de Heroverwegingswerkgroep Wonen en van de Commissie van Sociaal Economische Deskundigen van de SER. Het CPB zal dit model ook gebruiken voor de evaluatie van de verkiezingsprogramma's van politieke partijen.

De beleidsopties die in deze studie zijn geëvalueerd, gaan uit van budgettaire neutraliteit voor de overheidsfinanciën. Daarmee wijkt de focus af van die van de Heroverwegingswerkgroep Wonen. Daar is ook gezocht naar doelmatigheidswinsten, maar met het expliciete doel om te besparen op de inzet van overheidsmiddelen. Er zijn natuurlijk nog veel meer hervormingsopties denkbaar dan in deze studie zijn onderzocht. De gekozen opties dienen slechts om te illustreren op welke manier het woonbeleid verbeterd kan worden, wat daar dan de gevolgen van zijn en welke afwegingen daarbij een rol spelen. Andere opties zijn zeker denkbaar.

De geanalyseerde beleidsopties proberen eveneens de inkomensverdeling zo min mogelijk te beïnvloeden.

Het huidige woonbeleid belemmert de werking van de woningmarkt
De overheid oefent veel invloed uit op de woningmarkt. Zij doet dit met het oog op het vergroten van de betaalbaarheid, de kwaliteit en de beschikbaarheid van woningen. Onder meer subsidieert de overheid hiertoe het eigenwoningbezit, bindt zij voor de meeste huurwoningen de huur aan een maximum en verstrekt zij een huurtoeslag aan huishoudens met een laag inkomen voor wie zij de huur toch nog te hoog vindt ten opzichte van het inkomen.

Deze studie bevestigt het beeld uit eerdere studies van het CPB en andere onderzoekers dat het Nederlandse woonbeleid het functioneren van de woningmarkt ernstig belemmert. Prijzen van koopwoningen worden erdoor opgejaagd, waardoor het voordeel van de subsidie wordt uitgehold, starters op de koopwoningmarkt het moeilijk hebben en eigenwoningbezitters door hoge schulden grote financiële risico's lopen. Lage huren beperken het aanbod van huurwoningen, zodat dit aanbod tekortschiet ten opzichte van de vraag. Mensen worden belemmerd in hun keuzevrijheid, met als gevolg dat sommige huishoudens te lang in een goedkope huurwoning blijven zitten, en andere huishoudens geen huurwoning kunnen bemachtigen. Tegenover de genoemde nadelen staan maar beperkte voordelen. Dit betekent dat er vraagtekens kunnen worden gezet bij zowel de effectiviteit (worden de nagestreefde beleidsdoelen gehaald?) als de efficiency (weet de overheid de beoogde doelen tegen zo laag mogelijke kosten te bereiken?).

Koopwoningmarkt en huurwoningmarkt zijn verweven
Gezien de problemen die het huidige woonbeleid veroorzaakt, moet worden bezien of het niet beter kan. Daarbij moet echter rekening worden gehouden met de verwevenheid van koop- en huurwoningmarkt. Er is in belangrijke mate sprake van communicerende vaten. Starters die door hoge woningprijzen lastig een koopwoning kunnen financieren, blijven wat langer in een huurwoning wonen, als zij die tenminste hebben kunnen bemachtigen, en verergeren daarmee het wachtlijstenprobleem in de huursector. Sommige huishoudens die graag in een huurwoning zouden willen wonen, maar er geen hebben kunnen bemachtigen, wonen noodgedwongen in een koopwoning en duwen daarmee de prijzen van koopwoningen omhoog. Zo bezien, heeft de huurwoningmarkt het karakter van een loterij. Wie het winnende lot trekt, woont in een goedkope huurwoning. Wie dat geluk niet heeft, moet vaak voor veel geld zijn heil zoeken op de koopwoningmarkt.

Hervorming van het huurwoningmarktbeleid heeft zo dus ook gevolgen voor de markt voor koopwoningen. Liberalisering van de huurwoningmarkt betekent bijvoorbeeld dat huishoudens die tot dan toe noodgedwongen in een koopwoning woonden, terug kunnen keren naar de huurmarkt, hetgeen de prijzen voor koopwoningen zal drukken. Hervorming van het koopwoningmarktbeleid heeft evenzo niet alleen consequenties voor de markt voor koopwoningen, maar ook voor die voor huurhuizen. Afschaffen of verminderen van de fiscale subsidies voor koopwoningen maakt het wonen in een koopwoning duurder en kan betekenen dat een deel van de (potentiële) eigenaar-bewoners daardoor uitwijkt naar de huurwoningmarkt.

In aanvulling op de eerdere CPB-studies zijn in deze studie daarom het overheidsbeleid voor de huurwoningmarkt en dat voor de koopwoningmarkt in hun onderlinge samenhang geanalyseerd en is nagegaan wat de gecombineerde effecten zijn van hervorming van beide onderdelen van het woonbeleid. Daarbij worden ook de effecten van een geleidelijke invoering van beleidshervormingen in beeld gebracht. Dit is met name van belang voor de prijs van koopwoningen. Forse, snel uitgevoerde ingrepen resulteren snel in doelmatigheidswinsten. Daar staan echter even zo forse negatieve huizenprijseffecten voor huidige eigenwoningbezitters tegenover. Minder forse ingrepen die langer in de tijd worden uitgesmeerd, brengen kleinere doelmatigheidswinsten met zich mee, maar hebben ook een matiger effect op woningprijzen.

Hervorming van het woonbeleid
De onderzoekers hebben de effecten in kaart gebracht van een aantal mogelijke hervormingen. Allereerst is gekeken naar het in box 3 belasten van de waarde van de eigen woning, na aftrek van de eigenwoningschuld, net als andere vormen van vermogen. In vergelijking met de huidige situatie betekent dit een beperking van de aftrek van de hypotheekrente tot een forfaitaire rente (in plaats van de werkelijke rente) van 4% die tegen een vast laag tarief van 30% (in plaats van het progressieve schijventarief van box 1) kan worden afgetrokken. Belangrijker is echter de belasting van de waarde van de eigen woning. Door deze in box 3 te plaatsen wordt er een belasting over geheven met een effectief tarief van 1,2%. Dit staat in schril contrast met het huidige eigenwoningforfait waarmee de waarde van de eigenwoning feitelijk met circa een ¼% wordt belast. De onderzoekers hebben tevens nagegaan wat het betekent als niet de hele waarde van de eigen woning in box 3 hoeft te worden aangegeven. Daarbij gaat de aandacht uit naar twee varianten. In de eerste moet een vast percentage (44%) van de waarde van de woning worden aangegeven en in de tweede de waarde boven een drempel van 300 duizend euro. Ten opzichte van de situatie waarin de gehele waarde van de eigen woning in box 3 wordt belast, is in deze twee gevallen nog steeds sprake van een fiscale subsidie omdat, net als bij het huidige eigenwoningforfait, maar een deel van de werkelijke inkomsten uit eigenwoningbezit -zijnde de vermeden uitgaven aan huur- wordt belast.

In de huurmarkt worden de huren vrijgelaten zodat deze marktconform worden. Voor zover er sprake blijft van een fiscale subsidie voor de koopwoning, kan de overheid een woonsubsidie voor huurders in het leven roepen, die hen een vergelijkbaar voordeel biedt. Het woonbeleid heeft daarmee een eigendomsneutraal karakter. Uiteindelijke zorgt dit ervoor dat bewoners na de hervormingen - ongeacht of zij eigenaar dan wel huurder zijn - voor een woning van een bepaalde kwaliteit eenzelfde bijdrage van de overheid ontvangen en daardoor met ongeveer gelijke netto woonlasten worden geconfronteerd.

De opbrengst voor de overheid van de hervormingen wordt teruggegeven aan huishoudens door verlaging van belastingen. Afschaffing van de overdrachtsbelasting is daar een onderdeel van. Bovendien worden effecten van de hervormingen op de koopkracht van huishoudens met een laag inkomen zo veel mogelijk gerepareerd door invoering van een woontoeslag. Hierbij is aangenomen dat de extra huurinkomsten voor verhuurders (corporaties) kunnen worden aangewend voor de financiering van de nieuwe regelingen. Dit alles betekent niet dat hervormingen voor ieder huishouden meteen koopkrachtneutraal zullen uitpakken. Wie bijvoorbeeld na hervorming van het beleid een huis koopt kan ervan profiteren dat woningen goedkoper zijn geworden en hoeft bovendien geen overdrachtsbelasting te betalen. Huidige huizenbezitters zullen daarentegen de waarde van hun woning zien dalen. En 'scheefwoners', d.w.z. huurders met een midden- of hoog inkomen die nu in een goedkope huurwoning wonen, zullen hun huur omhoog zien gaan als de huren geleidelijk marktconform gaan worden, zonder dat zij hiervoor gecompenseerd worden met een woontoeslag.

De beschreven hervormingen hebben een negatief effect op de huizenprijzen en op het aanbod van koopwoningen, maar hebben een positief effect op het aanbod van huurwoningen. In de variant zonder fiscale subsidie voor koopwoningen is het effect op de huizenprijzen het grootst. Na aankondiging van de hervormingen dalen woningprijzen met 15%. Op lange termijn zijn de huizenprijzen in de berekeningen 18% lager dan zonder hervormingen het geval zou zijn geweest. De geleidelijke invoering van dergelijke hervormingen tempert het negatieve effect op de huizenprijzen in de eerste jaren wel enigszins, maar kan niet voorkomen dat de huidige eigenwoningbezitters met een stevig vermogensverlies worden geconfronteerd.

Op lange termijn zijn de koopkrachteffecten licht positief voor nagenoeg alle groepen van huishoudens. Wonen wordt weliswaar gemiddeld wat duurder, maar daar staat tegenover dat de belastingtarieven omlaaggaan en dat er een woontoeslag komt. Op korte termijn zijn er voor huidige eigenwoningbezitters negatieve koopkrachteffecten vanwege de vermindering van de fiscale subsidie die zij ontvangen. Nieuwe eigenwoningbezitters zien hun koopkracht niet dalen, omdat zij profiteren van lagere koopwoningprijzen. Ook huurders met een midden of hoog inkomen ondervinden op korte termijn negatieve koopkrachteffecten, omdat zij hun huren omhoog zien gaan, maar niet in aanmerking komen voor een woontoeslag.

Per saldo is in de beleidsvariant waarin alle woonsubsidies (behalve de woontoeslag) verdwijnen op lange termijn sprake van een toename van de totale welvaart in Nederland met 7½ miljard euro per jaar. Welvaartswinst kan onder meer voortvloeien uit het feit dat huishoudens een woning hebben die beter aansluit bij hun woonvoorkeuren dan zonder de hervormingen het geval zou zijn, uit lagere prijzen voor koopwoningen, en uit grotere verhuismobiliteit door het afschaffen van de overdrachtsbelasting.

In de varianten waarin nog wel sprake is van woonsubsidies, zijn de woningmarkteffecten op korte en lange termijn gematigder, maar is tevens sprake van minder welvaartswinst. Er zijn veel meer hervormingsvarianten denkbaar dan in deze studie zijn geanalyseerd. Het analyse-instrument dat het CPB heeft ontwikkeld kan ook veel meer varianten aan dan in deze studie zijn gepresenteerd.